PRESION IMPOSITIVA. NO HAY MARGEN PARA REDUCIRLA

Por economiapolitica.uy *

Héctor Tajam **

Dibujo Prof. Adán Iglesias Toledo ***

El cuarto gobierno del Frente Amplio, con el Presidente Yamandú Orsi al frente, comienza su administración con escasos recursos y necesidades impostergables. El déficit fiscal “real”, corregido por postergaciones de gastos y obligaciones impagas, se acerca al 5% del PIB (Producto Bruto Interno) – el mayor en 35 años según el ministro de economía Ec. Gabriel Odonne – y la deuda pública consecuente (54.613 millones de dólares) compromete el 68% del valor de nuestro PIB. Frente a este panorama, una realidad inaceptable para un país que el Banco Mundial califica como una “economía de ingreso alto”: la pobreza se ha elevado al 17,3% de la población (619.000 personas pobres) y la indigencia (personas con ingresos insuficientes para alimentarse) alcanza a 54.000 personas. A su vez el desempleo aumenta y nuevamente supera las 150.000 personas desocupadas. Es indudable que cuando hablamos de márgenes o limites de la presión impositiva sobre los ingresos de personas y empresas, lo adecuado es comenzar por establecer que no hay margen para reducirla.

La presión impositiva, expresada como el porcentaje de los impuestos recaudados sobre los ingresos de personas, hogares y empresas, estos representados por el PIB, refleja la carga tributaria soportada por la población, que tiene su contrapartida en los servicios que el estado está obligado a proporcionar en base a lo que determinan la constitución y las normas legales. Entre ellos educación, salud, vivienda, seguridad, energía, agua potable y sanidad. Tiene que ver entonces con el bienestar de la población, y también con la distribución del ingreso de acuerdo a como se reparte entre las diferentes posibilidades de aporte de acuerdo a los ingresos y rentas que perciben personas, hogares y empresas.

Como podemos observar en gráfico 1, la presión impositiva en Uruguay en lo que va de siglo responde especialmente al gran aumento que se produjo en el período 2000-2006, sin duda reflejo de la gran crisis que explotó en los años 2002-03. La Reforma Tributaria de 2007, junto a la recuperación económica (crecimiento del PIB) estabilizaron dicho nivel en alrededor del 19%, lo cual nos indica que la cuestión impositiva nos es algo que esté fuera de control, como algunos hinchas del estado mínimo publicitan a diario. Por el contrario, si tenemos en cuenta el alto déficit que presentan las finanzas estatales, parecen insuficientes.

Obviamente no cualquier presión impositiva es posible. La comparación internacional nos puede ayudar a calificar el carácter de nuestro nivel de presión impositiva. En promedio, América Latina recauda en impuestos 17.6% del PIB, si agregamos los aportes por Seguridad Social (presión fiscal) aumenta a 21,2%. Uruguay se encuentra por encima de dicho promedio en ambas mediciones, pero en el caso de la presión impositiva es superado por Jamaica, Brasil, Argentina, Colombia y El Salvador. Esto quiere decir que en la comparación internacional la situación no parece tan grave como algunas cámaras empresariales, y sus representantes políticos, nos intentan convencer a diario.

En el cuadro anterior agregamos el Índice de Desarrollo Humano (IDH) para cada país. Este indicador clasifica a los países por la síntesis de tres dimensiones: la esperanza de vida, el acceso a la educación y el ingreso nacional por habitante. Como podemos observar una baja presión impositiva no está relacionada a un alto IDH, por el contrario, un desarrollo humano alto está casi siempre asociado a índices de presión impositiva superiores a la media. Por supuesto siempre está la excepción que confirma la regla, en nuestro caso Panamá. Pero Panamá es un caso particular, justamente un paraíso fiscal que se alimenta de la fuga de capitales que buscan refugio a tasas de interés muy reducidas.

Creemos que los países con importantes tasas de recaudación de impuestos tienen mayores posibilidades para disponer de los recursos necesarios para situarse en altos niveles de desarrollo humano, con mayor inversión en materia de educación, salud y nivel de vida de su población. Cierto es también que esta presión fiscal puede llegar a ser contraproducente en la economía, si los recursos recaudados no se aplican además a generar condiciones para un aumento de la productividad en las diversas actividades económicas que en su territorio se despliegan, generando condiciones para el crecimiento económico y su distribución. Uruguay tiene instituciones y normas legales suficientes para que esta doble virtud, en el plano social y en el económico, interactúe para obtener mejores resultados.

Pero no solamente importa cuánto se recauda, sino como y de quien. Esto hace a la estructura tributaria, es decir a través de cuales impuestos se recauda y sobre quienes se ejerce la presión impositiva. En el Uruguay 2025 la recaudación principal proviene del IVA (Impuesto al Valor Agregado, 48%), o sea de los consumidores. Y ya está super demostrado que son las personas de menores ingresos las que pagan más IVA en relación a ellos. Pero además se mantiene aún una importante evasión pese a la generalización de los medios de pagos electrónicos. Junto a tratamientos preferenciales, se ha calculado que solamente se recauda un 59% de lo que realmente se podría hacer a través de este impuestoⁱ.

El IRAE (Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas) es el principal impuesto que afecta a las empresas, y solamente significa el 13% de la recaudación total de la DGI (Dirección General Impositiva). En este caso la evasión es muy alta y también lo son los sistemas de exoneración, de tal forma que la recaudación efectiva fue de un escaso 46%. El espacio potencial de nuevos ingresos mejorando controles y eficiencias en estos dispositivos es importantísimo, de miles de millones de dólares (la DGI recaudó por estos dos impuestos en 2024, 10.000 millones de dólares).

En los impuestos a la riqueza es donde el sistema tributario uruguayo flaquea, apenas el 6% del total recaudado por la DGI corresponde a aportes cuya base imponible es el patrimonio. En Uruguay el índice de concentración de la riqueza es 0,78, casi el doble del índice a la concentración del ingreso, que en 2024 fue de 0,40. Pero si bien en los tributos a la renta disponemos de instrumentos progresivos que favorecen a una mejor distribución del ingreso, en el caso de la riqueza es al revés. La DGI, según Informe sobre Gasto Tributario 2020-2023, nos permite observar que las exoneraciones a los impuestos que gravan el patrimonio (1.100 millones de dólares) superan al impuesto efectivamente recaudado (1.024 millones de dólares). Un caso excepcional, que nos sitúa en un campo propicio para acceder a mayores recursos para las políticas de inclusión social y de combate a la pobreza.

En síntesis, los ingresos por tributos pueden aumentar sin la necesidad de crear nuevos impuestos (excepto el impuesto a las herencias, eliminado por la dictadura en 1974), cambiando la estructura impositiva en favor de impuestos a la renta y la riqueza, disminuyendo la evasión y racionalizando las exoneraciones, incentivando la formalización que tanto afecta a los recursos del BPS, revisando las bases imponibles (por ejemplo, actualizando los valores catastrales). Vale la pena recordar lo que dice el programa del Frente Amplio al respecto:

“Avanzar en la transformación del sistema tributario reduciendo impuestos al consumo y fortaleciendo la imposición a la renta, el gran capital y el patrimonio con el criterio de progresividad. Con el objetivo de avanzar en la reducción de la desigualdad, estudiar las formas para incrementar el aporte fiscal por concepto de dividendos y utilidades, así como los patrimonios y las transferencias patrimoniales de muy alto porte y los depósitos en el exterior. Las modificaciones en la política tributaria tendrán como concepto que paguen más los que tienen más riqueza y más ingresos, aliviando la carga tributaria sobre los que menos tienen. Se propone como objetivo la reducción del IVA a los bienes y servicios de primera necesidad, tendiendo a un IVA personalizado”ⁱⁱ.

Es indudable que todo esto lleva tiempo, que es justamente lo que no tienen aquellos hogares que padecen la pobreza infantil, las personas indigentes y en situación de calle. Habrá que procurarse de recursos en el corto plazo. Pero también es cierto que la espera por el crecimiento y el derrame institucional previsto será más larga.

Finalmente, compartimos una reflexión que viene al caso del economista Carlos Grau Pérez: “Si seguimos haciendo lo mismo corremos el riesgo de convertirnos en servidores del pasado en copa nueva, en lucecitas montadas para escena. Sino damos un paso hacia adelante, permaneceremos en el mismo lugar. Si no nos arriesgamos, no sabremos si somos capaces. No se trata de proponer hacer lo que hoy es imposible, sino de hacer lo necesario para que más temprano que tarde lo que parece imposible sea posible”ⁱⁱⁱ.

(*) EconomiaPolitica.uy es un Programa de asesoramiento, investigación y formación en Economía Política.

(**) Héctor Tajam es Economista, Director del Programa EconomiaPolitica.uy y Columnista de Mate Amargo. Fue Diputado (2005/10) y Senador (2010/15) por el MPP – Frente Amplio. Miembro del Capítulo uruguayo de la Red de Intelectuales y Artistas en Defensa de la Humanidad (RedH)

(***) Prof. Adán Iglesias Toledo, Director del Medio humorístico DEDETE del Periódico Juventud Rebelde, miembro de la UNEAC. Colabora con varios medios de prensa en su país y en el extranjero.