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Por economiapolitica.uy *
Héctor Tajam **
Dibujo del Prof. Adán Iglesias Toledo ***
En tiempos de Rendición de Cuentas el tema impositivo siempre está presente, por las necesidades de financiamiento de gastos adicionales, y no solamente por el volumen de lo recaudado y lo que se espera recaudar, sino también por lo que se ha dejado de recaudar. Ahí es cuando entran dos temas centrales, por un lado, la evasión por parte del sujeto gravado –persona física o jurídica – y por otro, lo que se denomina el gasto tributario, producto de exoneraciones impositivas que determinan que lo que la norma legal previó recaudar a través de una tasa determinada no se produzca. Estos dos fenómenos, evasión y gasto tributario, ubican a nuestro país en los extremos del ranking en América Latina. En efecto, la evasión impositiva de Uruguay es una de las más bajas en América Latina, especialmente en lo que refiere a la recaudación del IVA (Impuesto al Valor Agregado), mientras que el gasto tributario es de los más abultados, ocupando el 2° lugar después de Colombia, como indica el cuadro siguiente.
Ambos fenómenos son limitantes al financiamiento del gasto público social, componente indispensable de toda propuesta de política económica en gobiernos del Frente Amplio. Entre evasión impositiva y gasto tributario estamos frente a nada menos que 12 puntos del PIB (Producto Interno Bruto) anual, una cifra de 10.000 millones de dólares. El IRAE (Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas) aplica una tasa de 25% a los beneficios empresariales, y es el impuesto que registra la mayor proporción de evasión, un 40%, restando 1.500 millones de dólares a la recaudación de la DGI (Dirección General Impositiva), casi 2% del PIB. EL IVA presenta una evasión de 20%, y dada su importancia en los ingresos estatales suma 2.000 millones de dólares a la pérdida por esta razón. La evasión en el IVA fue disminuida en la década 2003-13 desde 40% a 13%, un umbral que se consideró entonces casi imposible de superar. El aumento a 20% sitúa nuevamente a la evasión IVA en un nivel susceptible de reducir. Es así que la DGI se ha planteado el objetivo de reducir la evasión impositiva global de los impuestos que recauda el organismo en un 20%[i], lo cual significaría un aumento en los ingresos, solo por concepto de IVA cercano a los 400 millones de dólares anuales. Es un objetivo para el quinquenio, para 2027 podría financiar una parte del gasto adicional que contiene el proyecto de ley de la Rendición de Cuentas 2025.
A propósito de dicho gasto adicional[ii], que asciende a 31 millones de dólares, la mitad de su financiamiento tiene que ver con el otro tema impositivo que estamos analizando, el gasto tributario. Resulta que a partir de enero 2027 se quita la exoneración de IMESI (Impuesto Especifico Interno) a la compra de vehículos eléctricos e híbridos de alta gama – valores superiores a 19.000 dólares – con lo cual se estima recaudar una cifra aproximada a los 16 millones de dólares[iii]. Es muy positivo el diseño de este “espacio fiscal” que ya había adelantado la UTECO[iv] (Unidad Temática de Economía) del Frente Amplio, para solventar la Asignación Única para la Infancia y la Adolescencia, que se suma a lo que recaude el Impuesto Mínimo Global (Renta de Inversiones de Transnacionales en Uruguay que hasta 2026 aportan en el país sede de su casa matriz), el IRPF a las ganancias por activos en el exterior de residentes en Uruguay, y el impuesto TEMU que aplica IVA a compras en plataformas web.
Además, a partir de 2027 comenzará a operar la disminución, en algunos casos eliminación, en la devolución del FONASA (Fondo Nacional de Salud) a aquellos contribuyentes que superan ciertos montos promedio de ingresos, por lo cual se espera un ahorro fiscal estimado entre 70 y 80 millones de dólares anuales, que sin duda reducirá el déficit estructural del Sistema Nacional de Salud cubierto con recursos de Rentas Generales.
El Gasto Tributario
La DGI define el Gasto Tributario (GT) como “la ausencia de recaudación, consecuencia de un tratamiento impositivo diferente o excepcional del previsto en la estructura normal de un impuesto o de un sistema tributario de referencia”. De allí la calificación de “gasto”, asociado a la ausencia de una recaudación, aunque no se puede hablar estrictamente de una pérdida de recaudación, en la medida de que su objetivo puede no concretarse, por ejemplo cuando está asociado a una promoción de inversiones. De todas maneras, “Para el caso de la estimación del GT en Uruguay, el método utilizado es el de la pérdida de ingresos” que “refiere a la práctica de estimación que determina una pérdida de recaudación ocurrida en un período pasado en el cual la exoneración estuvo vigente”.
Se presume que en la ausencia de la política de exoneraciones de impuestos, el desarrollo de algunas actividades económicas no se habría producido, en sectores tan diversos como la inversión, el desarrollo regional, la salud, la vivienda, la agroindustria, la energía, entre otros. En 2007 la promoción de inversiones tuvo un gran empuje, se universalizó, sin discriminar actividades, en función de la creación de empleo, descentralización, innovación y exportación. En un contexto de globalización acelerada las inversiones extranjeras se multiplicaron, pero sin discriminación sectorial se dirigieron hacia la mayor disponibilidad de recursos histórica del país en un proceso de reprimarización de la economía. Avanzaron también las Zonas Francas, y a su ritmo los servicios globales de exportación, en particular la industria del software. Por ello el GT en el IRAE se concentra en estos dos últimos, la forestación y la celulosa.
El FMI (Fondo Monetario Internacional), que recientemente en la voz de su directora general alabara la política macroeconómica desplegada por el ministro de economía Odonne, ha puesto reparos en lo que hace al volumen de la renuncia fiscal que representa el abultado gasto tributario de Uruguay. Sugirió entonces una reforma del sistema de promoción de inversiones que evite privilegios regresivos, alertando además sobre la concentración de los beneficios en un número reducido de incentivos. Solamente el IRAE y el IP (Impuesto al Patrimonio) representan más de la tercera parte de las exoneraciones y constituyen 3 puntos del PIB por año (2.500 millones de dólares). La CEPAL (Comisión Económica para América Latina de la ONU) por su parte advierte que los altos niveles de GT, que no dejan de aumentar, reducen el margen de maniobra del estado, limitando el gasto social y de inversión pública en infraestructura. Asimismo señala la falta de evaluación en el cumplimiento de los objetivos buscados y el pronunciado sesgo hacia las grandes empresas y la localización en zonas francas.
El Programa del Frente Amplio considera explícitamente la problemática del GT: “será necesario ajustar y perfeccionar los mecanismos de promoción y exoneración de inversiones, acorde con los objetivos de desarrollo productivo”, fortaleciendo además los mecanismos de control parlamentario y ciudadano en el caso de acuerdos con inversiones de gran porte.
Lo cierto es que el GT no ha dejado de crecer. Como podemos apreciar en el cuadro del anexo, creció a un ritmo de casi 4% anual en el período 2019-2024, y 7,5% en 2025 (y en 2025 la inversión no creció). Seguramente en 2026 aumente aún más, en función de los cambios introducidos mediante el decreto 329/25, donde resalta los mayores beneficios otorgados a los grandes proyectos de inversión, ampliando los casos en que se exonerará el 100% del IRAE.
El ministro de economía ha fijado como un punto central de la política económica incrementar el flujo de inversiones extranjeras, en la medida de que el ahorro nacional sería insuficiente para los volúmenes necesarios que se necesitan para lograr los niveles de empleo, consumo y recaudación impositiva que eleven el bienestar de todos los uruguayos. La importancia de las exoneraciones que promueven la inversión extranjera directa (IED) adquiere entonces un mayor relieve y se instalan como un instrumento difícil de modificar en los términos que señala el programa del Frente Amplio. En el IRAE y en el IP se concentran dichos alicientes, a tal punto que en el IP las exoneraciones superan a la propia recaudación, y en el IRAE significan el 62% (cuadro del Anexo). Sin duda que dichos instrumentos contienen fortísimas distorsiones en la forma en que se aplican, y no más atentos a las sugerencias de la CEPAL y el FMI se podrían disminuir prácticamente en medio punto del PIB (más de 400 millones de dólares).
Atento a esta problemática, la UTECO del FA ha propuesto varias medidas de tal forma que el instrumento de promoción, que en la búsqueda de la inversión y el crecimiento aumentaría los ingresos fiscales, no atente en el corto plazo contra el financiamiento del gasto social y de las inversiones públicas superadoras de la teoría del derrame. Entre ellas, la necesidad de detectar entre los proyectos presentados a la COMAP aquellos que “por sus características, se concretarían igualmente sin necesidad de beneficios”, transformándose luego en una ganancia extraordinaria. Asimismo, en los casos de proyectos de gran volumen, verificar su rentabilidad para asegurarse de la necesidad real del nivel de exoneración impositiva. En estos proyectos de gran porte muchas veces es tal el costo de las exoneraciones para el estado que “su magnitud es mucho mayor al valor de la masa salarial que genera el proyecto, lo que no parece tener sentido”.
Un caso particular es el IRPF y el IRNR (Impuesto a la Renta de No Residentes) que gravan las rentas del capital, como alquileres, intereses, dividendos. La tasa general es del 12%, pero los dividendos producto de la distribución de utilidades solamente son gravados con una tasa del 7%. La DGI considera un gasto tributario la tributación a tasas más reducidas, esta diferencia genera una pérdida de recaudación anual de 108 millones de dólares. ¿Aumentarían en esta cifra los ingresos de la DGI si fueran gravados a la tasa general del 12%? Los resultados no son lineales. Como bien indica la DGI también opera un probable cambio en la conducta del contribuyente, pues tal vez algunos no accedan a la distribución y reinviertan o capitalicen sus utilidades.
Es obvio que la cuestión fiscal merece una respuesta desde la propia estructura impositiva y las bases imponibles que afecta, muy relacionadas por cierto con desigualdades económicas que no han encontrado solución en el campo de la economía real, pero ha quedado de manifiesto lo mucho que se puede hacer por incrementar los ingresos fiscales desde el combate a la evasión y la racionalización de la renuncia fiscal que significan exoneraciones impositivas sin control tanto en su designación como en el seguimiento y evaluación de los compromisos que generan a los beneficiarios. La magnitud de la renuncia fiscal nos plantea la posibilidad de establecer un tope de monto exonerado para cada año y para los nuevos proyectos que sean presentados, que competirían en ese entorno por beneficios fiscales finitos.
(*) EconomiaPolitica.uy es un Programa de asesoramiento, investigación y formación en Economía Política.
(**) Héctor Tajam es Economista, Director del Programa EconomiaPolitica.uy y Columnista de Mate Amargo. Fue Diputado (2005/10) y Senador (2010/15) por el MPP – Frente Amplio. Miembro del Capítulo uruguayo de la Red de Intelectuales y Artistas en Defensa de la Humanidad (RedH)
(***) Prof. Adán Iglesias Toledo, Director del Medio humorístico DEDETE del Periódico Juventud Rebelde, miembro de la UNEAC. Colabora con varios medios de prensa en su país y en el extranjero.
Anexo
[i] Declaraciones del economista Gustavo González, Director de Rentas, a Informativo Radio Carve el 2/9/2025
[ii] Los 31 millones de dólares se suman a los 50 millones que ya están aprobados en el Presupuesto Nacional para el año 2027.
[iii] El Informe de la DGI al Parlamento en la Rendición de Cuentas 2025, da cuenta del gasto fiscal producto de exoneraciones del IMESI a vehículos eléctricos e híbridos por la suma de 87 millones de dólares en 2025.
[iv] El documento de la UTECO fue comentado en La Diaria del 16/4/2026 y en Brecha del 24/4/2026
