Por: Mauricio Guarinoni
Sin lugar a dudas, el tema de la vivienda y hábitat en Uruguay ha sido una prioridad de este segundo gobierno del Frente Amplio. La diversidad de instrumentos utilizados han ayudado a facilitar un mayor acceso a la vivienda y mejor hábitat de miles de uruguayos, tanto ofreciendo crédito para la compra, ayuda a la autoconstrucción, ley de vivienda de interés social con exoneraciones impositivas a empresas, ampliación del crédito cooperativo y tierras para cooperativas de la Cartera de Inmuebles para Vivienda de Interés Social, el Programa de Mejoramiento de Barrios (ex PIAI).
A esto se le suma un criticado Plan juntos que sin duda debemos evaluar pero que ha aportado soluciones a un segmento de la población en extrema vulnerabilidad, subsidio a la cuota en la compra de reciente implementación, deducción de IRPF por alquiler, deducción por compra de vivienda también de reciente incorporación. Asimismo se han otorgado garantías y subsidios de alquiler a madres solteras, jóvenes estudiantes, familias de bajos ingresos y un extenso etcétera.
Seguramente en futuras oportunidades podamos ampliar comentarios sobre cada una de estas herramientas, pero en esta oportunidad nos parecía importante hacer hincapié a un tema que transversaliza este problema y que es fundamental a la hora de la búsqueda de soluciones: el acceso a la centralidad de las ciudades. La doctrina de los derechos humanos habla hoy de un “derecho a la ciudad” y un “derecho a la centralidad” como vehículos necesarios para la realización de otros derechos como el acceso a la cultura, a la educación, a la salud, al trabajo, etc. Sin garantizar estos derecho es muy difícil acceder a una buena educación, lo que ya de por sí dificulta el acceso a un empleo de calidad. Si los derechos de centralidad y de movilidad no son universales, la ciudad no es democrática. Como bien nos dice Jordi Borja (máster en urbanismo) “debemos ver a los derechos urbanos como contribución a la renovación de la cultura política en el ámbito de la ciudad y del gobierno local”.
En ese sentido Uruguay tiene un desafío importante ya que su población es de las más urbanas del mundo. La población del mundo pasó de ser un 5% urbana hace 150 años a serlo en más del 50% en este siglo XXI. América es uno de los continentes más urbanos con un promedio de 70% y nuestro país lidera América con una población urbanizada del 94%.
Nuestras ciudades, y en particular Montevideo, se caracterizan por su baja densidad de ocupación y por un proceso de vaciamiento de su centralidad en donde existe una importante inversión pública y de servicios privados que permitiría satisfacer las necesidades de una población mayor a la actual. Me remito únicamente a un ejemplo no menor, el de escuelas sub utilizadas, con capacidad ociosa en el centro de Montevideo.
Seguramente el alto costo económico para las personas y familias de vivir en la centralidad va a contramano de garantizar los derechos antes mencionados. Sin mencionar que esto produce un alto costo para el Estado en servicios de transporte, vialidad, suministro de servicios públicos, de salud, seguridad, que se terminan extendiendo mal y tarde a la periferia de nuestras ciudades.
El problema del vaciamiento es una de las caras de la moneda, ese alto costo del territorio urbanizado en muchos casos termina cumpliendo solo una función de “reserva de valor” por parte de sus adquirentes últimos. Se construyen edificios cuando la rentabilidad de la venta de sus unidades propicia un buen negocio para aquellos que invierten en su construcción y a su vez quienes adquieren estas unidades no las utilizan buscando así el efecto “reserva de valor” antes mencionado, o las arriendan por valores inaccesibles para una gran mayoría de los ciudadanos.
Por lo tanto, si tenemos en cuenta que según nuestro último censo poblacional de 2011 tenemos aún (digo aún porque ya transcurrimos por el noveno año de nuestro gobierno de izquierda) 20 mil familias que viven en emergencia habitacional, deberíamos profundizar la intervención del Estado buscando mejorar el acceso a los derecho sociales consagrados por el artículo 45 de nuestra constitución, el cual estable el acceso a la vivienda higiénica y económica; derechos a su vez consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 25, apartado 1 y en el artículo 11 de Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
Buscando soluciones al acceso a la centralidad hemos presentado en el parlamento (ya hace más de un año), junto al diputado Asti, un proyecto de ley que podría ser un instrumento que ayudara a facilitar soluciones.
Los inmuebles declarados judicialmente en abandono que proponemos al parlamento no son producto de una ocurrencia, sino de un debate extenso realizado junto al Defensor del Vecino, la Facultad de Derecho y el Ministerio de Vivienda. No en vano el proyecto tiene el apoyo de todos ellos, además de recoger el apoyo unánime de la Unidad Programática de Vivienda del Frente Amplio y ser pedido a gritos por varias intendencias, juntas departamentales y concejos vecinales.
Yendo al contenido central del proyecto, hasta ahora el debate se ha centrado en el derecho de propiedad y si el proyecto se centra en un procedimiento expropiatorio (forma involuntaria de perder la propiedad) como muy apresuradamente denunciaron algunos integrantes de la oposición, o por el contrario si regula un consentimiento tácito del propietario (forma voluntaria de perder la propiedad).
La calificación de abandono se configura por el incumplimiento de los deberes del propietario establecidos por la Ley de Ordenamiento Territorial en su artículo 37. Entonces ya tenemos norma jurídica que establece deberes y por lo tanto nada impide establecer consecuencias jurídicas al incumplimiento de los mismos.
Enfocándonos en el al abandono de la propiedad, como nos enseña Arturo Yglesias la ley uruguaya no se refiere especialmente a él, no obstante cabe entender que cuando quien es propietario hace abandono de la posesión estará también, en principio, abandonando la propiedad por la misma razón que, también en principio, quien enajena la posesión si tiene la propiedad estará trasmitiéndola conforme a los arts.769.1 y 775 del Código Civil.
Por lo tanto, nada impide que se legisle sobre el consentimiento tácito del propietario con los efectos el efecto de trasmitir la propiedad. Buscamos dar certeza a una cuestión de incertidumbre jurídica sobre determinados bienes inmuebles en estado de abandono, en donde podría estar cambiando la calidad del bien por la manifestación de voluntad del propietario en forma tácita, configurando el bien inmueble en la calidad de vacante, y su preceptivo ingreso al patrimonio del Estado como bien fiscal, de acuerdo a lo establecido en el artículo 482 del Código Civil. El proyecto tiene previsto el ingreso de estos bienes al Ministerio de Vivienda o a las Intendencias Departamentales que son quienes tienen la legitimación activa para solicitar al juez la declaración de abandono. A su vez, estos inmuebles deberán ser destinados a viviendas de interés social.
Desde el punto de vista doctrinario para el ilustre maestro español J. Castan Tobeñas, el abandono es uno de los modos voluntarios de perder la propiedad junto con la enajenación, diferente a los modos involuntarios de perder el dominio como la extinción de la cosa, la accesión continua, las acciones rescisorias, el decreto judicial y el ministerio de la ley, como se da con el procedimiento expropiatorio.
Entre los autores que destacan la importancia y fundamentación de la voluntad tacita como manifestación de la voluntad se encuentran Fadda, Bensa, Coviello, Cariota Ferrara, marcando que la ley en muchos casos adopta un criterio práctico, dándole a determinados hechos calificación de voluntad tácita. Durma y Carnellutti han buscado demostrar que la omisión es tan voluntaria como la acción. El primero recurre para ello al ejemplo de un individuo que habiendo comenzado a caminar se detiene, la acción cesa por una orden psíquica, la detención (omisión) es, por tanto, un acto voluntario. El Derecho Penal contiene numerosos delitos (todos llamados delitos de omisión) donde se castiga una inacción, porque esta revela una voluntad que debe sancionarse; ejemplo es el delito de omisión de asistencia (Código Penal, art.332), que ilustra el punto. De ahí deduce Carnelutti que así como la omisión puede asumir el valor de la comisión, el silencio puede equivaler a la declaración.
Jorge Gamarra por su parte entiende que “La inacción, aunque no revele, responde siempre a una voluntad. No solo los actos positivos (acciones) son voluntarios, también lo son las omisiones”, “…el silencio unido al conjunto de las circunstancias que lo preceden y acompañan, puede revelar la voluntad…”, “…un comportamiento nunca se aprecia aislándolo de las demás circunstancias en las cuales se inserta: toda conducta humana, por el hecho de ser una conducta social, corresponde a una serie de estímulos producidos por las relaciones precedentes, y solo se explica cabalmente teniendo en cuenta las vinculaciones existentes entre el sujeto y el medio particular en el cual la declaración se emite…”. “Cuando el silencio vale como voluntad expresa sucede lo mismo que cuando vale como voluntad tácita. Si el silencio se considera como una forma directa de manifestar la voluntad, que equivale al consentimiento expreso, es porque las circunstancias precedentes imponen esa interpretación.”
Como primera conclusión podemos decir que la propuesta que presentamos tiene un extenso apoyo doctrinario de nuestros mejores juristas y de los mejores juristas extranjeros provenientes de países cuyos códigos sentaron las bases que hoy rigen nuestro propio código civil. Segundo, la propuesta no viola ninguna norma constitucional, en especial el derecho de propiedad porque por el contrario regula una manifestación voluntaria del consentimiento por la cual se pierde la propiedad y tercero y no menos importante este proyecto podría ser un instrumento efectivo para lograr un mayor acceso a la centralidad de las ciudades de aquellos que más dificultades tienen para hacerlo, derecho que como vimos es determinante para garantizar otros derechos fundamentales del ser humano. En este objetivo creo, debemos estar todos los uruguayos de acuerdo y seguramente lograrlo debe ser una apuesta de lo que queda de este gobierno de izquierda y del próximo que vendrá.
