Hacia un marco integral de políticas productivas: un determinado y específico tipo de intervenciones conocidas comúnmente como políticas industriales selectivas, no destinadas exclusivamente a incrementar la competitividad o fomentar el emprendedurismo, sino que focalizadas en diversificar la estructura productiva a través del desarrollo de algunos sectores en particular de la economía, incrementando sus niveles de productividad, incorporación tecnológica, creación de economías de escala regionales, empleo formal de calidad, y agregado de valor nacional.
Herramientas 2015-2020:
1) Planificación del desarrollo
2) Políticas sectoriales en 10 complejos productivos (agro, industria, servicios)
3) Empresas públicas como actores centrales de la política económica
4) Inserción internacional: eje “Brasilia-Pekín-Washington”
5) Banco Nacional de Desarrollo
6) Parques Industriales: producción nacional y desarrollo territorial
7) Política de innovación focalizada en la demanda
8) Centros tecnológicos
9) Sistema Nacional de Competitividad
10) Centros de extensionismo industrial
11) Formación de recursos humanos en áreas productivas estratégicas
12) Fondo Nacional de Desarrollo
13) Compras públicas
14) Inversión extranjera directa: programa de desarrollo de proveedores nacionales
15) Fomento del emprendedurismo
Objetivos: inserción internacional competitiva en las cadenas de valor globales, a través de la implementación de políticas industriales selectivas que promuevan el desarrollo en Uruguay de 10 complejos productivos estratégicos:
1) Forestal: madera, celulosa, bioenergía, biocombustibles, biomateriales
2) Alimentos elaborados: carne bovina, lácteos
3) Hidrocarburos: petróleo, gas natural.
4) Energías renovables: eólica, solar, biomasa.
5) Tecnologías de la información y comunicación: telecomunicaciones, software, audiovisual, electrónica.
6) Biotecnología/Salud/Farmacéutico
7) Minería/Siderurgia/Metalmecánica/Naval
8) Transporte/Logística/Infraestructura: puertos, ferrocarriles, carreteras
9) Turismo
10) Servicios globales de exportación
Con la creación en Estados Unidos en el año 2011 de un “Consejo de Dirección para una Industria de Avanzada”, se fortaleció a nivel internacional una agenda de “vuelta a la industria” (back to industry). Como parte de este proceso se publicó al año siguiente el “Reporte al Presidente sobre la captura de ventajas competitivas domésticas para una industria de avanzada”, donde se establecieron tres prioridades para la economía estadounidense: “promover la innovación, asegurar la corriente de talento, y mejorar el clima de negocios”.
Las recomendaciones incluidas en dicho informe plantean el establecimiento de una red nacional de institutos industriales para la innovación, un plan para la capacitación de la mano de obra industrial, una evaluación de plataformas tecnológicas para inversiones conjuntas, un plan para reforzar la imagen de la industria americana, y propuestas de medidas impositivas, comerciales, regulatorias y para el sector energético con el objetivo de “igualar las condiciones globales del juego para los industriales domésticos”.
Durante los últimos años, diferentes países y regiones han incorporado este concepto de “vuelta a la industria” en sus estrategias de desarrollo, tanto para sacar a sus economías de la recesión instalada como consecuencia de la crisis financiera, como para promover un sendero de crecimiento sostenible de largo plazo. Así por ejemplo, en el Reino Unido, la “Iniciativa por una Industria de Avanzada” implementó un fondo de desarrollo industrial de 250 millones de dólares para financiar compra de bienes de capital, actividades de I D destinadas a la mejora del equipamiento, sistema o proceso industrial, y la capacitación de la mano de obra necesaria para ejecutar proyectos de creación o fortalecimiento de empresas en cadenas de valor globales dinámicas.
Por su parte, en otros países como en la India, se lanzó en 2011 el “Plan Nacional de Desarrollo Industrial” con el objetivo de aumentar la participación de la industria en el PIB de 16% a 25% para el 2022. En Francia, a su vez, se creó en 2013 un ambicioso plan de financiamiento para promover “Productos para una Nueva Francia Industrial”. Estos productos u objetos deben reunir las siguientes condiciones: ser innovadores, aportar un progreso tangible en la vida de los individuos y la sociedad, estar implantados en territorio nacional, y provenir de empresas que reciban algún tipo de financiamiento público”. En el País Vasco, región con una larga tradición en el diseño y ejecución de políticas industriales, también se han incorporado de forma reciente políticas públicas tendientes al desarrollo de nuevos sectores vinculados a la economía del conocimiento, con una importante asignación de recursos destinada al financiamiento de centros tecnológicos de excelencia.
En nuestro país, durante la década de los noventa, la evolución del contexto internacional, la inconsistencia dinámica en la toma de las principales decisiones de política económica, la ausencia de controles sobre el sistema financiero y la falta de un consenso nacional que identificara la necesidad de impulsar políticas tendientes a la consolidación de una matriz productiva diversificada, fueron a nuestro juicio factores relevantes que coadyuvaron para conducir al país a una profunda crisis económico-financiera y a un aumento exponencial de los niveles de indigencia, pobreza y desigualdad.
De ese proceso surgieron algunos aprendizajes claros, y arraigados. Mientras que la reafirmación de la importancia de una estabilidad macroeconómica caracterizada por un escenario de baja inflación y equilibrios fiscales no debería asociarnos inexorablemente a una miope ortodoxia anti-inflacionaria, una discusión centrada en la pertinencia y efectividad de una política industrial activa, conducente a una transformación de nuestra estructura productiva, no debería ubicarnos irremediablemente en el campo de una heterodoxia irresponsable.
Tanto la experiencia internacional comparada como la voluminosa evidencia empírica acumulada en los últimos años sugieren que aquellos proyectos nacionales que lograron resolver estas tensiones, diversificando su estructura productiva e incrementando los niveles de bienestar social (desde Japón y Alemania, a los países del Sudeste Asiático, Noruega, y Finlandia) contaron siempre en su transición con consensos sociales que trascendieron a los diferentes gobiernos, liderados por un Estado activo en el empleo de políticas industriales selectivas, operando en estrecho contacto con el sector privado.
Como señala el informe de UNCTAD (2011): “El desarrollo industrial sigue siendo una prioridad para muchos países en desarrollo, debido a las oportunidades que ofrece de aumentar la productividad y los ingresos y de beneficiarse al máximo del comercio internacional. Pero se requiere un enfoque sectorial más amplio, para garantizar que las medidas destinadas a diversificar la actividad económica sean compatibles con la creación de empleo, la seguridad del suministro de alimentos y energía, y la adopción de medidas eficaces en repuesta al cambio climático. La idea de “seleccionar a los ganadores” ha recibido un impulso inesperado debido a las exigencias de la crisis financiera, pero el verdadero reto consiste en garantizar que la política industrial en general se ajuste debidamente a otras medidas necesarias para crear vías de desarrollo incluyentes. Dado que las economías diversificadas son los elementos básicos de un sistema comercial dinámico, es esencial que las políticas y normas comerciales –a todos los niveles– apoyen ese programa. Los países en desarrollo pueden avanzar cortando el nudo gordiano de los actuales acuerdos regionales de comercio e inversión y estableciendo formas más productivas de integración con los países vecinos. También se justifica la adopción de nuevas normas mundiales en las esferas de particular interés para los países en desarrollo, como los mercados de productos básicos y la transferencia efectiva de tecnologías”.
El objetivo del marco integral de política industrial expuesto en la introducción de esta nota, es el de ayudar a reflexionar acerca de cómo contribuir a consolidar durante las próximas décadas una profunda transformación de nuestra estructura social y productiva. Al influjo del surgimiento de nuevas cadenas globales de valor asociadas a inversiones en energías renovables, tecnologías de la información y comunicación, minería, la explotación de yacimientos de petróleo y gas, y de obras de infraestructura como el puerto de aguas profundas, Uruguay tiene por delante la difícil y ardua tarea de alcanzar y sostener en el tiempo un alto nivel de desarrollo humano.
El desafío para nuestra sociedad implicará, entre otros factores, el abordaje de estos cambios estructurales mediante un crecimiento económico basado en una creciente adquisición de base tecnológica, en un cuidado responsable de sus recursos naturales, y en una profundización de sus niveles de inclusión social. En particular, a nuestro juicio el rol del Estado será clave en el fortalecimiento de aquellas capacidades nacionales que permitan al país posicionarse a la vanguardia de aquellos procesos de investigación, desarrollo e innovación que se proponga impulsar.
El desarrollo económico ha de recurrir a la diversificación de la matriz productiva más allá de las ventajas comparativas tradicionales, así como a un incremento en la cantidad de productos ofertados en los mercados internacionales. Sin embargo, para que este objetivo se fortalezca en lo interno, dando lugar a una estructura productiva cada vez más sofisticada, algunos factores como la productividad, la incorporación tecnológica, la creación de economías de escala regionales, el empleo formal, y el permanente agregado de valor al interior de las cadenas productivas con la consecutiva mejora de la calidad de la inserción internacional, serán claves para medir nuestros avances hacia elevados niveles de ingreso y bienestar social. Solo de esta forma se podrá capturar valor y renta de forma creciente en las cadenas de oferta globales.
A través de la conformación de los Consejos Sectoriales del Gabinete Productivo, trabajadores, empresarios, academia y Gobierno, han buscado elaborar de forma coordinada los planes de desarrollo productivo sectoriales al 2020 para cadenas de valor como la biotecnología, la industria farmacéutica, química, tecnologías de la información y comunicación, industrias culturales, electrónica, diseño, automotriz y naval, entre otras. Los siguientes pasos deberían conducir a la conformación de una visión estratégica nacional para el desarrollo de algunos núcleos productivos claves en nuestra economía, con activa participación del sector privado y metas ambiciosas que comprometan recursos. En esa misma dirección, con seguridad habrá que sostener la priorización de temas como la atracción y negociación de inversión extranjera en sectores de alto valor agregado (desarrolladores de nuevas ventajas competitivas), la internacionalización de nuestras empresas (globalización inteligente en nichos específicos del mercado global), así como el impulso a una sólida integración productiva en la región.
Por: Sebastián Torres
