La Política de Vivienda: entre pobres resultados y optimismo en el mercado

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@mateamargouy

Ec. Claudio Fernández

La discusión del proyecto de Rendición de Cuentas del gobierno se presenta como una oportunidad para evaluar el camino tomado por la política pública de vivienda a partir del 1º de marzo de 2020.

Los problemas

Desde la presentación del Presupuesto Nacional y el Plan Quinquenal de Vivienda (PQV) para este período se visualizaron al menos cuatro grandes problemas que persisten y se agravan: el recorte de recursos para aplicar a la política de vivienda, su correlato en la disminución de las soluciones habitacionales provistas, el papel central que ocupa en la nueva política (y en la discusión pública) la generación de espacios que privilegian las oportunidades de negocio del sector privado; resultando esto en el debilitamiento de la visión de la política habitacional con vocación universalista con programas de amplia cobertura y soluciones de calidad no segmentadas por nivel de ingreso que se desarrolló en los gobiernos del Frente Amplio.

En relación al recorte de recursos públicos, en el Presupuesto se previó una caída en las inversiones a partir del 2021 en aproximadamente un 17%. La particularidad de los recursos en vivienda lo tiene la conformación del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanismo (FONAVI), donde los montos asignados presupuestalmente se ajustan fundamentalmente por la indexación al Índice Medio de Salarios, el aporte patronal del 1% de la masa salarial nominal de los funcionarios públicos y por el propio recupero de los préstamos otorgados en sus distintos programas. La Rendición de Cuentas presenta interrogantes en torno a la aplicación en 2020 de los ajustes definidos por ley ya que montos asignados en inversión fueron disminuidos por el Decreto 90/2020 como parte de la política general de ajuste fiscal, suponiendo un recorte de aproximadamente 1587 millones de pesos que debieron aplicarse a la política de vivienda. Pero más allá de que todo indica que los ajustes legales no se aplicaron, el propio recorte a través del decreto del ajuste sobre los recursos del FONAVI implicó que el mismo cayera en términos nominales unos 312 millones de pesos respecto al 2019. Hasta hoy no se cuenta con información sobre cuál será el futuro del FONAVI en relación a sus ajustes. En 2020 se afirmó que se los mantendría, pero en la propia RC se sostiene que se les aplicó el Decreto 90/2020.

La caída en términos reales de la asignación presupuestal para programas de vivienda muestra cómo partiendo de un objetivo compartible en el propio PQV (“Se promoverá el acceso y permanencia en la vivienda de los sectores de ingresos medios, medios-bajos y más vulnerables de la población a través de diferentes programas que contemplen la heterogeneidad de los hogares destinatarios, en el marco del desarrollo de ciudades accesibles, sostenibles y sustentables, mediante una gestión eficaz y eficiente”) se comienza a vislumbrar una política de menor alcance y con mayor esperanza en el sector privado como financiador de la política de vivienda. El propio PQV plantea que el quinquenio tendrá terminadas 3805 nuevas soluciones habitacionales menos de las que se terminaron en el último período de gobierno del Frente Amplio (en cooperativas eso significará al menos 1857 menos, en el programa de autoconstrucción asistida 1799 menos y en relocalizaciones a la población que vive en zonas contaminadas o inundables otras 2037 menos). El objetivo es compartible, pero la proyección de soluciones a través de la política publica se torna preocupante en cuanto al retroceso. En la Rendición de Cuentas 2020 se presentan menos soluciones habitacionales terminadas que en 2019, disminuyendo también las que se mantienen en ejecución, lo que da cuenta de un enlentecimiento en el alcance de los programas.

En sintonía con ello, se anuncia que el programa de cooperativas financiadas a través del FONAVI tendrá un único sorteo anual para la adjudicación de préstamos a aquellas cooperativas que cumplan las condiciones establecidas en la Reglamentación en lugar de dos sorteos por año. En el caso de aquellas cooperativas que no habiendo salido favorecidas en dos sorteos consecutivos y obtenían la adjudicación directa en el tercer sorteo, en los períodos de gobierno anteriores implicaba un plazo máximo de un año y medio para la adjudicación del préstamo (ya que se realizaban dos sorteos por año). Ahora los plazos se duplican al determinarse una sola instancia de sorteo anual, lo que necesariamente pasa a convertirse en tres años la adjudicación en caso de no salir favorecida en los dos primeros sorteos.

Del enlentecimiento en las soluciones habitacionales provistas da cuenta el propio Presupuesto Nacional que implicó la readecuación de las partidas presupuestales que implicaron que el proyecto 717 “Nuevas soluciones urbano habitacionales” disminuyera un 59% hacia 2024. Ese proyecto lo conforman los programas que son el núcleo duro de la producción en vivienda nueva (cooperativas, autoconstrucción, obras por licitación para activos y pasivos y relocalizaciones). La contraparte de ello, muestra además el cambio de paradigma en la política de vivienda generando escenarios para oportunidades de negocios del sector privado. Se creó entonces el proyecto 701 “Créditos para vivienda con garantía subsidiaria del Estado”, con 1000 millones de pesos en 2023 y 2800 millones en 2024, de cara a la creación y participación del MVOT en fideicomisos, apalancando la inversión privada en viviendas promovidas a través de la ley No. 18795, que desde abril del 2020 ya no tienen tope de precio de venta ni porcentajes de comercialización a través del MVOT para su población objetivo. Como se estableció y hoy es ley, se relegaron recursos públicos hacia la creación de una estructura fiduciaria que implica garantizar rentabilidades al tomar deuda del mercado de valores y la creación de una estructura con tres fideicomisos que conlleva necesariamente costos asociados y ganancias seguras. Todo esto justificado esto en la ampliación de los recursos, que en realidad es la sustitución de recursos públicos por la eventual participación de privados, tornándose centrales en el desarrollo de la política de vivienda.

La generación de esa estructura fiduciaria también se justificó en la provisión de viviendas hacia los hogares pertenecientes a los deciles de ingresos medios y medio-bajos. Precios bajos de viviendas y garantizar rentabilidades de privados al mismo tiempo no parece tener otra salida que soluciones de vivienda de baja calidad y/o en localizaciones sin servicios. Esto abandonaría claramente el componente redistributivo que tuvo la política de vivienda durante los gobiernos del Frente Amplio. Sin embargo, se afirmó por parte del MVOT en el momento de su discusión que no se iba a afectar la calidad.

Ahora bien, en el proyecto de Rendición de Cuentas se plantea a través del artículo 200 una modificación a la Ley Nacional de Vivienda del año 68 bajando el mínimo de superficie habitable por vivienda desde 35 metros cuadrados a 25 categorizándolos como monoambientes. Para tener una referencia, los núcleos básicos evolutivos construidos en los años noventa tenían 30 metros cuadrados. La anterior modificación de la ley del 68 había sido en 2017 pero en sentido contrario, la superficie habitable mínima había aumentado de 32 metros cuadrados a 35. Ahora no sólo se determina un nuevo mínimo, sino que se faculta al Poder Ejecutivo a excluir de los parámetros que impone el artículo sustituido (del mínimo habitable y metrajes mínimos por dormitorios) a los programas que “requieran una regulación específica”. Bajar la superficie habitable y habilitar que no se respeten las superficies establecidas en la ley de vivienda es claramente afectar la calidad de las soluciones habitacionales.

La inclusión de los monoambientes en el desarrollo de la nueva política de vivienda tuvo su génesis en el cambio en la reglamentación de la ley 18795 de promoción privada en viviendas de interés social. A partir de allí se procesa la exoneración tributaria en la construcción de esta tipología (los monoambientes) sin haber sido modificada la ley No 13728 que define como viviendas de interés social a las categorías económica y media, no los monoambientes.

Se continúa perforando la política de vivienda, pero no se visualiza desarrollo ninguno. De la estructura fiduciaria que se estableció en el Presupuesto hasta ahora no hay novedades. Y como innovación en esta RC se plantea la creación de otro fideicomiso. Esta vez para financiar la regularización de asentamientos, aunque el proyecto sostiene algo menos preciso: el financiamiento de programas de integración social y urbana de los barrios en situación de vulnerabilidad con especial énfasis en el acceso a la vivienda digna de personas en contexto crítico.

Nuevamente surgen interrogantes similares, mientras se recortan recursos se fundamentan las nuevas propuestas en el objetivo de ampliarlos. Esta vez el fideicomiso propuesto sería inicialmente de administración, para luego convertirse en financiero pudiendo emitir títulos de deuda. Con ese esquema las conclusiones podrían ser las mismas que el otro fideicomiso, salvo que, como novedad, éste incluye una reasignación de los impuestos afectados a las políticas de tierras a través del Instituto Nacional de Colonización hacia el nuevo fideicomiso, que aún no se tiene información sobre cómo operará su garantía ni cómo se asumirán las obligaciones que contraiga. En definitiva, se afectan recursos de las políticas de tierras, afectando su alcance, hiriendo una de las políticas que tienen más tangible el componente redistributivo de las políticas públicas en el interior del país.

A su vez, el interés en la regularización de asentamientos (objetivo también compartible) financiada desde el nuevo fideicomiso también presenta algunas contradicciones en cuanto a las interpretaciones que pueden hacerse del artículo 207 del proyecto de RC. En ese articulo se sanciona a las intendencias a pagar el costo de los realojos de asentamientos cuando se constate la omisión como policía territorial para evitar su formación; proponiendo descontar esos costos de las partidas que el Poder Ejecutivo asigna para los gobiernos departamentales según el artículo 214 de la Constitución. Esto implica la simplificación del problema de la conformación de asentamientos al control por parte de las intendencias sobre el territorio, desconociendo así las causas que se fundan en la propia estructura económica y social, requiriendo abordajes complejos desde las políticas públicas en general, no solamente desde la política de vivienda.

La Síntesis

Se recortaron recursos públicos para los programas de vivienda a través de las asignaciones presupuestales del FONAVI y sus ajustes legales en pos del abatimiento del déficit fiscal; se proveen menos soluciones habitacionales y se generan espacios para oportunidades de negocio del sector privado con el fin de aumentar los recursos recortados. Se instala el riesgo de que la política pública de vivienda y hábitat vuelva a recaer en soluciones de baja calidad o en localizaciones que refuercen los procesos de segregación territorial, en una clara oposición a la vocación universalista que se fue desarrollando desde los gobiernos del Frente Amplio.

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