El dilema presupuestal

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Daniel Olesker

I) Introducción

Al comenzar el gobierno, en el año 2015 planteamos que la discusión presupuestal se enfrentaba a un dilema entre el cumplimiento del programa de gobierno del Frente Amplio aprobado en 2013 y comprometido en la campaña electoral de 2014 y los ingresos que el país necesita para financiarlos que no iban a ser suficientes de no mediar aumentos de impuestos.

Con la aprobación del presupuesto en 2015 y la rendición de cuentas el año pasado este dilema ha adquirido mayor relevancia.

En primer lugar porque los aumentos de gastos para aquellos rubros priorizados (educación, salud, cuidados, protección social) fueron muy bajos. Por ejemplo en el caso de la educación el aumento en dos años o llevará de 4,5 a 4,9% del PBI, muy lejos de la proporcionalidad para llegar al final del período al 6%.

En segundo lugar porque en el ajuste fiscal de la rendición de cuentas del año pasado, se decidió reducir algunos de los incrementos del gasto previstos en el presupuesto, en especial en salud y educación.

En tercer lugar porque al haberse aprobado aumentos de gastos sólo por dos años, los gastos de los años 2018 y 2019 están congelados al nivel de 2017. y por ende de no aprobarse la rendición de cuentas, no habrá aumento presupuestal por tres años, salvo los ajustes por inflación de los salarios y algunos otros aumentos menores previstos.

II) ¿Qué fue comprometido por el Programa de Gobierno?

En términos de políticas sociales las propuestas del programa de gobierno fueron en línea de profundizar las reformas en curso e iniciar nuevos procesos de protección social. Textualmente el programa de gobierno en materia social nos decía:

Educación:
En cumplimiento de los objetivos establecidos en este Programa para la transformación de la educación y el fortalecimiento del sistema educativo público, se puede exigir presupuestalmente ir hacia el 6% del PBI. A esto hay que agregarle un segundo compromiso de destinar a ciencia y tecnología un presupuesto del orden del 1% de PBI.

Salud
Se incrementará el presupuesto de ASSE, asignando el mismo según cápitas ajustadas por edad y sexo de su población usuaria para las prestaciones del Plan Integral de Atención en Salud (PIAS) con valor equivalente al de los usuarios FONASA. Las prestaciones no PIAS seguirán siendo financiadas bajo el régimen actual.
Se definirán Mecanismos de Regulación de precios de mercado de compra-venta de servicios en el SNIS con la finalidad de eliminar el lucro dentro del Sistema.

Cuidados:
El financiamiento necesario para la construcción del Sistema Nacional de Cuidados será incluido en el presupuesto quinquenal 2015-2020. En la presentación de la propuesta del sistema en la campaña electoral se estimó su costo en el quinquenio en 240 millones de dólares, tal como había sido diseñado y calculado por el Ministerio de Desarrollo Social en el período anterior.

A esto hay que agregarle un conjunto de propuestas para la mejora del sistema de transferencias monetarias, en particular su aumento en los sectores más críticos, la unificación de los sistemas de asignaciones familiares yla progresiva eliminación de sus topes.

Y finalmente el compromiso asumido en materia de gasto en viviendas del orden de los mil millones de dólares acumulados en el quinquenio.

III) El Costo asociado a estas prioridades

El siguiente cuadro nos muestra las estimaciones de incremento del gasto social asociados a cada compromiso, tanto en su componente anual como en relación al acumulado al final de los tres años.

En el caso de la educación el dilema presupuestal es del orden de 270 millones por año, en dos años; hay que hacer notar que durante los dos primeros años cuando cierre 2017, el aumento será de 95 millones de dólares por año y por ende en los tres años restantes debe multiplicarse por 3 el ritmo de crecimiento anual.

 

 

 

 

 

 

Y así sucesivamente llegamos a que el aumento de recursos necesario para los 3 años próximos es de casi 2 mil millones de dólares, es decir 663 millones por año.

IV) Los Ingresos existentes

El primer elemento en este punto es que fruto del crecimiento económico existe un aumento inercial del Gasto Público, dado que, a mayor actividad se recaudan más impuestos y eventualmente mayores contribuciones a la seguridad social. Dicho aumento sería del orden de los mil millones de dólares.

Sin embargo en la cuantificación del aumento inercial de los ingresos públicos, hay que tener en cuenta el objetivo planteado de reducir un punto del PBI en el déficit fiscal y que por lo tanto esa cifra no esté disponible para el aumento del gasto sino deba ahorrarse. Ello hace, como muestra el cuadro 1 que los ingresos inerciales, deducido el ahorro para reducir un punto del PBI en el déficit fiscal es de 505 millones de dólares.

Si ahora pasamos raya y hacemos la cuenta final, como también muestra el cuadro 1, nos queda una brecha presupuestal del orden de 1500 millones de dólares, lo que implica aumentar los recursos y/o redistribuir presupuestaciones a razón de 500 millones por año. Al final del período y comparado con el PBI significa aproximadamente casi 2,5 puntos del PBI.

Hay que tener en cuenta que este análisis es conservador en algunos aspectos y por ende puede haber algún cambio en la brecha que nos lleva a este dilema.
Por ejemplo supone un similar impacto de los intereses de la deuda pública y no es descartable que por razones sobre todo internacionales el impacto de los intereses pueda crecer aunque sea levemente.

También se supone un similar impacto de las transferencias a la seguridad social y ello ha venido teniendo una tendencia creciente en los últimos años y no es descartable que ella se mantenga.

V) ¿Cómo podemos resolver el Dilema Presupuestal?

Es evidente que no hay soluciones únicas para un problema de esta magnitud. Sin embargo la peor de las soluciones sería la de asumir pasivamente que no hay salidas y reducir los compromisos programáticos, deteriorando el proceso de construcción de una protección social activa, universal y potente, como se desarrolló entre 2005 y 2014.
La inexistencia de avances significativos en estos dos primeros años ha puesto en jaque esta matriz social ya que, como hemos dicho reiteradas veces, no hay chance de quietud para conservar los logrado. Parar es retroceder.

Esa es la opción del dilema que no compartimos y consideramos inadecuada.
A partir de allí se generan distintas maneras, combinadas de enfrentar el dilema.

Redistribución de Gastos

Una primera manera de enfrentar el dilema es con la redistribución del gasto público reduciendo gastos que no estén en el marco de los priorizados que planteamos más arriba.

Sin embargo el margen de acción por razones económicas y en muchos casos políticas no es ello posible. El análisis del presupuesto quinquenal en los dos períodos anteriores nos muestra que más del 80% del aumento del gasto fue destinado al gasto social, la inversión pública y el aumento de salarios. Por ende la estrategia siempre ha sido más distribuir el gasto incremental.

Es evidente además que los gastos salariales no deben ser reducidos y la inversión pública tampoco.

Finalmente hay una parte del gasto que ni siquiera ingresa en el debate presupuestal ya que integra los gastos financieros y se refiere a las transferencias a la seguridad social, al FONASA, los intereses que se pagan por la deuda pública y subsidios a ciertas actividades de la sociedad civil. Dichos gastos representan el 35% del presupuesto.

Si sumamos los gastos sociales, los salarios, la inversión públicas y los gastos que no pueden ser redistribuidos, llegamos a más del 93% de gastos no distribuibles, con lo cual esta alternativa es de escaso impacto.

Modificar la meta de reducción del déficit fiscal

Una posibilidad es no reducir el déficit fiscal en un punto del producto y en ese caso los recursos adicionales serían de 500 millones de dólares al final del trienio.
Al mismo tiempo se podrán buscar soluciones intermedias como por ejemplo de bajar a 3% y no a 2,5% y en ese caso los recursos adicionales serían de 250 millones de dólares.

Esta cifra no es arbitraria sino surge de la larga y exitosa experiencia de la Unión Europea. En su momento el Tratado de Maastricht recomendaba a los países que “mantengan el déficit efectivo por debajo del 3% del PBI”

Sin duda que una solución de este tipo tiene otras consecuencias debido a que los déficits se financian con deuda pública que hoy es el 61% del PBI y con las propuestas del presupuesto quinquenal llegaban a 63% del PBI. En la medida que la meta final sea menor, la relación deuda/producto será aún mayor. Sin embargo entiendo que aún en esas condiciones no está en riesgo la calidad y costo de nuestro endeudamiento.

Aumento de impuestos

Desde 2005 han comenzado cambios tributarios que modificaron una estructura tributaria heredada de la dictadura y profundizada en su esquema regresivo en los años ´90.

En la reforma del 2007 se modificó la estructura de impuestos a la renta, eliminado el impuesto a los sueldos y sustituyéndolo por un impuesto a las rentas personal, con mayores mínimos, tasas progresionales y no fijas, deducciones entre otros elementos. Sin embargo hemos insistido que dicha reforma debía continuarse con una reforma tributaria de segunda generación que ponga énfasis en los impuestos al capital.

En ese sentido hemos manifestado que, en la comparación regional Uruguay tienen margen para aumentar su presión tributaria y que la mismo tiempo ella está muy mal distribuida. Desde 2012 a hoy y en particular de cara al presupuesto quinquenal y la rendición del año pasado, varios grupos frenteamplistas han planteado la necesidad de esta reforma tributaria de segunda generación.

Un primer componente de esta reforma se refiere al Impuesto al Patrimonio que es de escaso impacto en nuestra estructura tributaria llegando a menos del 5% del total.
En la reforma tributaria este tema estuvo en debate pues desde el equipo económico se argumentaba que se debía eliminar (o llevar a una tasa simbólica) el Impuesto al Patrimonio debido a que era renta acumulada y no se podía grabar dos veces. En los hechos eso definió un proceso progresivo de rebaja de la tasa que la llevará a 0,1% en 2020.

Este razonamiento, desde nuestra perspectiva supone tres errores conceptuales: por un lado se parte de que la estructura vigente de distribución de la riqueza es la adecuada y sólo se grava su crecimiento, no generándose cambios en la concentración vigente de la riqueza; por otro lado la transformación de renta en patrimonio, genera nuevas ventajas para quien lo tiene y es lógico que se graven los dos momentos, el de la generación de la renta y el de constitución en patrimonio; en tercer lugar como el capital como relación social expresa relaciones de poder y por ende un modelo de desarrollo que se sustente en la igualdad debe reducir el poder del capital, buscando su menor concentración y centralización.

Por ende, a nuestro juicio debería detenerse el proceso de rebaja de la tasa y al mismo tiempo aumentarse significativamente.

Pero este no es el único problema del Impuesto al Patrimonio. Además de su baja tasa y el proceso de reducción previsto, presenta al menos tres problemas adicionales:
Por un lado se paga sobre aforos que están en general subvaluados por su des actualización y ello obviamente reduce su recaudación.

Por otro lado en el caso del patrimonio a la tierra el mínimo no imponible a partir del que se paga es muy alto (un millón y medio de dólares) y reduce de manera significativa la equidad de la estructura tributaria.

Finalmente el impuesto tiene muy amplias exoneraciones cuyo valor equivale a más del 100% de lo que recauda el impuesto. (650 millones de dólares de potencial recuadación se pierden por las exoneraciones.)

Por otro lado tenemos que discutir la inconsistencia del IRPF categoría I o sea el que grava las rentas del capital. Su primer inconsistencia es interna ya que si bien tiene una tasa de 12%, existen rentas (dividendos, intereses y rentas de los títulos de deuda pública) cuyos tasas son menores a la tasa general y no encontramos justificación para ello. La segunda inconsistencia es en relación a las rentas del trabajo gravadas por el IRPF categoría 2, ya que en este caso las tasas son progresionales, es decir aumentan a medida que aumenta el ingreso, lo cual genera tasas efectivas superiores para ingresos mayores. En cambio en las rentas del capital la tasa es fija y por ende quien alquila una casa por 15 mil pesos paga el 12% igual que quien alquila una casa en 200 mil pesos. Por ende es necesario discutir la progresionalidad de este impuesto.

Entendemos que puede haber otras propuestas tributarias como han planteados diversas organizaciones sociales y políticas (juegos de azar, IRAE, eliminar la devolución FONASA, incrementar los aportes patronales a la seguridad social), sin embargo entendemos que estas dos son centrales en este momento en el marco de una reforma tributaria de segunda generación para reducir la desigualdad de aportes entre el capital y el trabajo.

El uso de las reservas internacionales

Finalmente es necesario recordar que una parte del dilema presupuestal se expresa en el compromiso de inversión con recursos públicos de 8 mil millones de dólares, de los cuales en los primeros dos años los avances han sido menos que proporcionales. Y es evidente que para estas inversiones, que son gastos por única vez, puede ayudar a resolver el dilema presupuestal el uso de una parte menor de las reservas internacionales de libre disponibilidad. La dotación actual de reservas y los indicadores financieros del país se mantienen robustos los que permite afirmar que es posible técnicamente disponer dicho uso sin afectar el mínimo necesario de reservas que el país debe disponer.

En síntesis:

1) El país enfrenta un dilema entre cumplir los compromisos programáticos y continuar el desarrollo de una matriz de protección social o dejarlos de lado y retroceder en su inclusión social
2) Para poder mantener el desarrollo social se requiere entonces nuevos recursos y por ende una reforma tributaria de segunda generación concentrado en el stock del capital acumulado.

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